برخلاف تصورات شاه و آمریکا که میدان عمل را خالی از هر گونه رهبر سیاسی می‌دیدند؛ مخالفت‌های امام خمینی نشان داد که موج جدیدی از مخالفت‌های سیاسی با قدرتی بزرگ‌تر در راه است. در نهایت این موج مانع از اجرای لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی شد.

لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی یکی از جنجالی‌ترین لایحه‌های تصویب شده در اوایل دهه 1340 بود. این لایحه باعث شد تا نام امام خمینی به عنوان یک رهبر سیاسی مبارز مطرح شود. امام خمینی به دلایل سیاسی و مذهبی به مخالفت و مبارزه با این لایحه پرداخت و در نهایت شاه را مجبور به عقب نشینی کرد. اما جدا از نقش مبارزاتی امام خمینی، آنچه که اهمیت دارد و جای سوال است این است که چرا شاه این لایحه را تصویب کرد؟ به خصوص آنکه ماهیت این لایحه نسبت به بسیاری از لوایح پیشین با تفاوت‌های اساسی مواجه بود. بررسی پاسخ این سوال موضوعی است که در ادامه به آن پرداخته شده است.
 
زمینه‌های طرح لایحه
لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی در 16 مهرماه 1341 تصویب شد. وقتی خبر تصویب لایحه منتشر شد موجی از اعتراضات آغاز شد. رهبری اعتراضات به دست امام خمینی بود که بنا به دلایل مختلف به مخالفت با آن پرداخت. این لایحه حاوی قوانینی درباره امور اجتماعی، اقتصادی و سیاسی بود. با این حال جنجالی‌ترین قوانین مربوط به اعطای حق رای به زنان و حذف سوگند به قرآن بود. علاوه بر این، رژیم از این اقدام ضد اسلامی، اهداف گوناگونی را دنبال می‌کرد که یکی از آن‌ها، ارزیابی نیروها و گروه‌های سیاسی و مذهبی و آگاهی از میزان قدرت آن‌ها بود. دیگر این که زمینه را برای دستبرد زدن به قانون اساسی فراهم کند تا موادهای قانونی را که مانع اجرای برنامه‌های هیأت حاکم بود، تغییر دهد.[1] اما آنچه که باعث طرح و تصویب این لایحه شد ناشی از دو عامل اساسی بود. این عوامل عبارتند از درگذشت آیت‌الله بروجردی و آیت الله کاشانی و نیز نفوذ آمریکا جهت اجرای طرح.
 
ارتحال آیت‌الله کاشانی و آیت‌الله بروجردی
آیت‌الله بروجردی و آیت‌الله کاشانی دو تن از رهبران سیاسی مبارز بودند که که هر دو در سال 1340 دار فانی را وداع گفتند. این دو رهبر سیاسی نقش مهمی در بسیاری از جنبش‌های اسلامی و ضدحکومتی داشتند. در واقع بسیاری از ملاحظات سیاسی شاه ناشی از وجود این دو رهبر سیاسی بود. آیت‌الله کاشانی و آیت‌الله بروجردی از مبارزان مهم در برابر جنبش‌های ضداسرائیل نیز بودند. تا جایی که شاه را مجبور به عقب‌نشینی از به رسمیت شناختن اسرائیل کردند.  گذشته از این نام آیت‌الله کاشانی با حوادث ملی شدن صنعت نفت نیز گره خورده بود. بنابراین شاه و اسداللّه علم که مهره تمام عیار بیگانه بود، پس از فوت آیت اللّه العظمی بروجردی رحمه الله و کاشانی، از روحانیت آسوده خاطر شده بود، این لایحه را تصویب کرد.[2]
 
نقش آمریکا در لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی
آمریکا بعد از جنگ جهانی دوم مجال نفوذ و دخالت در امور داخلی ایران را پیدا کرد و به یکی از عوامل اصلی در طرح و تصویب لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی نیز تبدیل شد. اما این کشور نیز از تصویب این لایحه دلایل خاص و مشخصی را داشت. اهدافی که ناشی از تحولات سیاسی و بین‌المللی بود. به طور کلی پس از جنگ جهانی دوم، چشم انداز ژئوپلیتیک جهانی با جنگ سرد مشخص شد و کشورها را به بلوک های غربی و شرقی به ترتیب به رهبری ایالات متحده و اتحاد جماهیر شوروی تقسیم کرد. رقابت برای نفوذ تشدید شد و هر دو ابرقدرت در حال رقابت برای گسترش حوزه کنترل خود بودند. اتحاد جماهیر شوروی، به‌ویژه در دوران خروشچف، بر طرح آرمان‌های سوسیالیستی در سطح جهانی تمرکز کرد و با حمایت از اهداف ضد استعماری و ضد امپریالیستی، در جهان سوم مورد حمایت قرار گرفت.
 
در خاورمیانه، کشورهایی مانند مصر، عراق و الجزایر، تحولات سیاسی به رهبری افراد انقلابی و آزادی خواه را تجربه کردند. در مصر ژنرال نجیب و جمال عبدالناصر کودتا کردند و ملک فاروق را سرنگون کردند و جمهوری را تأسیس کردند. کودتاهای مشابهی در عراق و الجزایر رخ داد که منجر به پایان حکومت سلطنتی و نفوذ استعمار شد. رهبران جدید این کشورها، با برکناری دولت‌های مورد حمایت غرب، به شرق روی آوردند و با اتحاد جماهیر شوروی همسو شدند. اتحاد جماهیر شوروی با حمایت از این کشورها و گنجاندن آنها در حوزه نفوذ خود از این امر بهره برد. ایالات متحده که از دستاوردهای شوروی نگران شده بود، از طریق برنامه‌هایی با هدف تقویت اصلاحات و توسعه در کشورهای مشتری خود، به دنبال مقابله با این روند بود. انگیزه پشت این ابتکارات دو چیز بود: جلوگیری از گسترش کمونیسم و حفظ منافع آمریکا، به ویژه با توجه به موقعیت استراتژیک ایران در نزدیکی اتحاد جماهیر شوروی.
 
با توجه به تغییرات بین‌المللی صورت گرفته، دموکرات‌ها که در این دوره در قدرت بودند، سیاست خارجی را اتخاذ کردند که بر اصلاحات لیبرال تأکید می‌کرد تا قلب و ذهن مردم در حوزه نفوذ خود را به دست آورد. دولت کندی از برنامه‌های اصلاحی در ایران، از جمله اصلاحات ارضی و انجمن‌های ایالتی و ایالتی، به عنوان بخشی از استراتژی برای مقابله با نفوذ شوروی حمایت کرد. هدف تامین رفاه نسبی، رسیدگی به درخواست‌های راست‌گرایان و معرفی ایالات متحده به عنوان قهرمان آزادی، پیشرفت و توسعه در جهان بود. بر این اساس دموکرات‌ها با درک محدودیت‌های مداخله نظامی، هدف خود را از طریق همسویی با خواسته‌های مردم در کشورهای جهان سوم، دستیابی به اهداف خود، نشان‌دهنده تغییر به سمت تصویری آزادی‌خواهانه‌تر در سیاست خارجی آمریکا کردند.[3] بدین ترتیب آمریکا به یکی از عوامل اصلی طرح این لایحه تبدیل شاه و شساه نیز به دلیل علاقه به آمریکا از این فرمان اطاعت تام کرد. شاه قدرت خود را وامدار آمریکا می‌دانست و یکی از عاملان اجرایی اهداف سیاسی آمریکا در خاورمیانه بود.
 
سخن نهایی
لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی چند سال بعد از تحولات مربوط به کودتای 28 مرداد 1332 مطرح شد. بدین معنا که شاه و آمریکا به خوبی از عمق نارضایتی سیاسی مردم آگاه بودند. از طرفی شرایط اقتصادی نیز لزوم برخی از تغییرات اقتصادی را ایجاب می‌کرد. در این شرایط که شاه خود را آزاد و فارغ از وجود رهبران مخالف سیاسی می‌دید لایحه را مطابق با دیدگاه آمریکا و علایق خود تنظیم کرد و به تصویب رساند. اما آنچه که شاه در این رابطه محاسبه نکرده بود نقش رهبری امام خمینی بود که به عنوان رهبر سیاسی جدید مطرح شده بود. از این رو برخلاف تصورات شاه و آمریکا که میدان عمل را خالی از هر گونه رهبر سیاسی می‌دیدند؛ مخالفت‌های امام خمینی نشان داد که موج جدیدی از مخالفت‌های سیاسی با قدرتی بزرگ‌تر در راه است. در نهایت این موج مانع از اجرای لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی شد.