در دهه‌ی 50، با انفجار قیمت نفت، این گمانه پیش آمد که سیل ثروت نفت، دولت و ملتی را در خوشبختی و عزت غرق خواهد کرد. واقعیت اما با دولتی ورشکسته و ملتی جان به لب رسیده و در نهایت انقلابی عظیم، باژگونه شد.
۰
سیری بر برنامه‌های توسعه‌ی اول تا پنجم
پیشینه‌ی برنامه‌ریزی در ایران برای رسیدن به هدف‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی به سال 1316 در شورای عالی اقتصاد برمی‌گردد. ولی کار تدوین برنامه در سال 1324، با تشکیل «هیئت تهیه‌ی نقشه اصلاحی و عمرانی کشور» وارد مرحله‌ی جدی و نوینی شد. در سال 1327، یک شرکت مشاوره‌ی آمریکایی، سازمان برنامه را به وجود آورد و اولین برنامهی هفت‌ساله‌ی عمرانی کشور از سال 1328 به اجرا درآمد.[1]
هیئت عالی برنامه، پس از مطالعه و بررسیهای لازم و مشورت با بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه (بانک جهانی)، لایحه‌ی برنامهی هفت‌ساله‌ی اول توسعه‌ی اقتصادی را با هزینه‌ی 21 میلیارد ریال، در بهمن 1327 به تصویب مجلس شورای ملی رساند. برنامهی عمرانی اول به‌طور کامل اجرا نشد. پس از برقراری مجدد درآمد نفت، سازمان برنامه به نهادی دائمی و گسترده بدل شد و مسئولیت تهیه و اجرای برنامهی دوم را برعهده گرفت. برنامهی دوم در سالهای 1334-1341 به اجرا درآمد. این برنامه، همانند برنامهی اول، بیشتر فهرستی از طرح‌های پیشنهادی برای سرمایه‌گذاری دولتی بود. نحوه‌ی تخصیص بخش‌های گوناگون در برنامهی دوم، بی‌توجهی برنامه‌ریزان را به اولویت‌های واقعی کشور توسعه‌‌نیافته‌ای همچون ایران دهه‌ی 1330، نشان می‌دهد.[2]
برنامهی عمرانی سوم با مقطع آغاز حکومت مقتدرانه‌ی محمدرضاشاه همراه شد. این برنامه در سالهای 1342-1346 به اجرا درآمد و از نظر توزیع اعتبارات، مشابه دو برنامهی قبلی بود، اما در ابتدای این برنامه، اصلاحات ارضی به اجرا درآمد که مهم‌ترین زیرفصل کشاورزی از نظر تخصیص هزینه‌ها بود. در واقع الگوی توسعه‌ی اقتصادی ایران پس از این برنامه تغییر یافت که بازتاب آن در هزینه‌های برنامه‌های چهارم و پنجم بود. برنامه‌های چهارم و پنجم، سالهای 1347-1356 را تحت پوشش قرار دادند.[3]
برنامهی عمرانی چهارم (1347ـ1351) در آغاز سال 1347 کلید خورد. اعتبارات برنامهی چهارم حدود 2.5 برابر اعتبارات برنامهی سوم بود، ولی اعتبارات بخش کشاورزی از 23.1 درصد برنامهی سوم به 16.4 درصد کاهش یافت، در حالی که بخش‌های صنایع، نفت و گاز، مخابرات، ساختمان و مسکن هرکدام افزایش بسیاری داشتند.[4] پنجمین برنامهی عمرانی توسعه، معروف‌ترین برنامهی توسعه در مقطع پیش از انقلاب است. چرایی این امر به افزایش سرسام‌آور قیمت نفت برمی‌گردد که موجب تغییر در روند برنامهی توسعه شد.
پیامد افزایش قمیت نفت بر برنامهی توسعه
در پی درگیری اعراب و اسرائیل در سال 1352 و تحریم نفتی ایالات متحده‌ی آمریکا و کشورهای غربی حامی اسرائیل از سوی تولیدکنندگان عمده‌ی نفت به‌ویژه عربستان سعودی، قیمت نفت تقریباً 4 برابر شد و به 11.65 دلار در هر بشکه در سال 1353 رسید. هرچند شاه به بهانه‌ی عدم استفاده‌ی سیاسی از نفت به این تحریم نپیوست، اما ایران که از جمله بزرگ‌ترین صادرکنندگان نفت جهان به‌شمار می‌رفت، شاهد سرازیر شدن بزرگ‌ترین حجم سرمایه در طول تاریخ خود بود.[5]
افزایش قدرت و بلندپروازی شاه
افزایش سرسام‌آور قیمت نفت صادراتی در زمستان 1352، بلندپروازی‌های شاه را در نتیجه‌ی درآمدهای نجومی نفت دامن زد. بنابراین جاه‌طلبی و بلندپروازی شاه و ایده‌ی به‌سوی تمدن بزرگ با این دلارهای نفتی، پروار شد. بالا رفتن بهای نفت علاوه بر احساس قدرت کاذب در شاه، موجب دگرگونی نگاه وی به پایه‌های رشد و توسعه‌ی اقتصادی شد. به‌صورتی‌که حمایت از بخش خصوصی و صنعتی شدن کشور، که در دهه‌ی گذشته از نگاه وی موجب رشد اقتصادی می‌شد، جای خود را به سهم‌خواهی و کسب رانت راحت و بی‌دردسر از ثروت کشورهای توسعه‌یافته‌ی واردکننده‌ی نفت داد.
شاه با تلاش برای بالا بردن بهای نفت در کنفرانس‌های اوپک، نقش خود را هم‌وزن و گاه حتی فراتر از تولیدکنندگان داخلی می‌دانست و از آن‌ها احساس بی‌نیازی می‌کرد.
سیاست مبتنی بر تلاش در اوپک برای افزایش قیمت نفت، اگرچه درآمد کلانی نصیب ایران می‌کرد، اما هزینه‌ای سنگین بر دوش ایران می‌گذارد؛ چراکه وقوع تورم رکودی در دنیای غرب، علاوه بر کاهش تقاضای نفت، قیمت کالاهای وارداتی به ایران را نیز افزایش می‌داد و موجب می‌شد تا در داخل ایران، سیاست‌های اقتصادی ضدونقیضی اعمال شود که کشور را به‌سوی بی‌ثباتی و تزلزل پیش می‌برد.[6]
مجیدی گرفتاری این دوره را مسابقه‌ی میان وزرا برای کسب منابع بیشتر می‌داند. از سویی شاه هم طرح‌های مشخصی در ذهن داشت که می‌خواست به هر قیمتی این طرح‌ها را اجرا کند. حال این طرح‌ها چه مسائل حادی ایجاد می‌کرد و فشار روی مردم می‌آورد، اهمیتی نداشت.
تغییر در برنامهی توسعه
در مقدمه‌ی برنامهی عمرانی پنجم نیز به تغییر برنامه برمبنای سرازیر شدن پول نفت اشاره شده است.[7] هرچند به گفته‌ی عبدالمجید مجیدی، مدیرعامل سازمان برنامه و بودجه، این تجدیدنظر به دستور شاه صورت می‌پذیرد.[8] برمبنای نگاه تدوین‌کنندگان برنامه، غنای کشور از لحاظ درآمد سرشار نفت، تنگنا و محدودیت مالی را به نسبت برنامه‌های دیگر از میان برداشته بود. گویی آنچه دولت برای اجرای سریع دیدگاه‌های شاه پیرامون «تمدن بزرگ» کم داشت، پول بود و هنگامی که پول مهیا شد، فقط کافی بود پروژه‌ها در قالب برنامه و بودجه گنجانده شود.
اهداف نوین برنامه نیز در جهتی تنظیم شد تا از یک‌سو از منابع موجود برای توسعه‌ی اقتصادی بهره‌ای بیشتر و بهتر گرفته شود و از سوی دیگر، در کوتاه‌ترین زمان، با اجرای برنامه‌های آموزشی، زیربنایی و تولیدی، نیازهای کشور در این زمینه تا حد امکان مرتفع گردد.[9] اهدافی که مطالعه‌ی روند اجرایی، شکست آن‌ها را نشان می‌دهد.
سنگینی ارقام روی دوش برنامه
با ازدیاد درآمد نفت ایران، شاه هرچه بیشتر به آن توجه کرد و درصدد کسب رضامندی عامه از آن شد. بنابراین هزینه‌های عمرانی برنامهی پنج‌ساله پس از افزایش قیمت نفت، چند برابر شد. مجموعه‌ی درآمدها برای تحقق برنامهی پنج‌ساله‌ی توسعه پیش از افزایش قیمت نفت، حدود 49 میلیارد دلار پیش‌بینی شده بود. اما به دنبال افزایش قیمت نفت و در نتیجه‌ی افزایش درآمدهای کشور، سازمان برنامه و بودجه برآوردهای اولیه‌ی خود را اصلاح کرد. این امر در صورتی بود که برخی برنامه‌ریزان هشدارهای مکرری پیرامون محدودیت‌های موجود در توان جذب کشور و پیامدهای خطرناک توسعه در مقیاس وسیع‌تر داشتند. اما با بی‌توجهی به این هشدارها، شاه همچنان مصرانه پیگیری سریع اهداف برنامهی توسعه را در نظر داشت.[10]
بنابراین در برنامهی اولیه تجدیدنظر گردید و پس از افزایش هزینه‌های آن به 3368.7 میلیارد ریال، به اجرا گذاشته شد. درآمد دولت ایران در طی سالهای 1352 تا 1356، حدود 7312 میلیارد ریال بود؛ از آغاز 1352 با صدور 326300 هزار مترمکعب نفت خام، درآمد 2979 میلیارد ریالی نصیب خود ساخت و 7698 میلیارد ریال نیز هزینه کرد. 35.60 درصد از این درآمد به سرمایه‌گذاری ثابت و مابقی آن به امور جاری و سایر موارد اختصاص یافت.[11]
توزیع اعتبارات بین بخش‌های مختلف در برنامهی پنجم به این صورت بود: بخش نیرو و سوخت 18.7 درصد، ارتباطات و مخابرات 14 درصد، کشاورزی 13.6 درصد، صنایع و معادن 12.5 درصد، حدود 41 درصد برای امور غیراقتصادی نظیر امور اجتماعی 27.9 درصد، آموزش‌‌وپرورش 9.9 درصد و مسکن 6.8 درصد اختصاص داده شد.[12] در تحول و بازنگری در برنامه، امور عمومی نسبت به امور اجتماعی و اقتصادی اهمیت یافت. برنامهی جدید هدف خود را رسیدن به رشد تولید ناخالص داخلی به میزان 25.9 درصد تا پایان برنامه اعلام کرد.[13]
از 1350 تا 1353، رشد تولید ناخالص ملی نیز بیش از 20 درصد بود که علت آن افزایش ناگهانی قیمت نفت در این سال‌ها بود.[14] با اجرای برنامهی عمرانی پنجم و اعطای اعتبارات کلان به بخش خصوصی، نقدینگی این بخش از چهارصد میلیارد ریال در 1351 به 21395 میلیارد ریال در 1356 و در واقع 5.3 برابر آن رسید.[15] همچنین بخش صنعت در تولید ناخالص داخلی در سال 1356، سهمی برابر 15.8 درصد داشت که در مقایسه با سالهای 1338 و 1350 به‌ترتیب 8 درصد و 10.6 درصد افزایش داشت.[16]
مجیدی پیرامون این تغییر ارقام و تجدیدنظر، از تأثیر پول فراوان بر بودجه‌نویسی به‌مثابه‌‌ی امری بسیار وحشتناک یاد می‌کند که کار بودجه‌نویسی را نه راحت، بلکه مشکل ساخت. از نظر او، افزایش درآمدهای نفتی اشتهای گروه‌های همسود را به نسبتی بیش از میزان افزایش درآمد، تحریک کرد و اثر آزمندی ظاهر شد. مجیدی گرفتاری این دوره را مسابقه‌ی میان وزرا برای کسب منابع بیشتر می‌داند تا از این طریق بتوانند باعث توسعه و تولید بیشتر در آن بخش شوند. از سویی شاه هم طرح‌های مشخصی در ذهن داشت که می‌خواست به هر قیمتی این طرح‌ها را اجرا کند. حال این طرح‌ها چه مسائل حادی ایجاد می‌کرد و فشار روی مردم می‌آورد اهمیتی نداشت.[17]
در این دوره، با وجودی که بودجه‌ی وزارتخانه‌ها چندبرابر شد، هیچ وزیری نگفت که سازمان من ظرفیت بیش از این مقدار را ندارد.[18] همین امر موجب شد تا برخی از بخش ها بی توجه به ظرفیت و زمینه‌ی موجود، رشد نماید. برای نمونه، آمار نشان می دهند طی سال های 1350 تا 1357، واردات ایران حدود 17 برابر شده و صادرات فقط 3 برابر شده است.[19] همین ورود سیل‌آسای کالاهای وارداتی در مقابل ظرفیت اندک بنادر، ناوگان حمل‌ونقل و انبارهای موجود، به یک معضل بدل شده بود.[20]
تورم و سیاست‌های ضدونقیض شاهی
کمبود مواد و نیروی کار و افزایش چندبرابری هزینه‌ی تولید، افزایش شدت تقاضا برای خوراک و مسکن و تورم وارداتی، به شکل‌گیری تورم منجر شد و صاحبان درآمد ثابت را زیر فشار قرار داد. دولت بدون ریشه‌یابی و درمانده از اوضاع، به مبارزه با گران‌فروشی پرداخت و در این جریان، گروهی از صاحبان صنایع و بازرگانان و اصناف را زیر فشار قرار داد و برخی از آنان را ناروا، زندانی و تبعید کرد. سیاست‌های اقتصادی ضدونقیض شاه و ناهماهنگی در تصمیمات، پیامدهای ناگواری به بار آورد. شرایط به‌گونه‌ای شد که در اواخر دهه‌ی 50، کامیابی از آن کسانی بود که به‌جای رنجاندن بازوان و آزردن فکر، راه دلالی برای شرکت‌های بزرگ خارجی را برگزیدند.[21]
کمبود مواد و نیروی کار و افزایش چندبرابری هزینه‌ی تولید، افزایش شدت تقاضا برای خوراک و مسکن و تورم وارداتی، به شکل‌گیری تورم منجر شد و صاحبان درآمد ثابت را زیر فشار قرار داد. دولت بدون ریشه‌یابی و درمانده از اوضاع، به مبارزه با گران‌فروشی پرداخت و گروهی از صاحبان صنایع و بازرگان و اصناف را ناروا، زندانی و تبعید کرد.
افزایش هزینه‌های نظامی
از سویی نیز تمام درآمدهای نفتی در خدمت برنامهی اقتصادی-اجتماعی شاه قرار نگرفت. شاه همچنان نسبت به تقویت بنیه‌ی نیروی نظامی همت گماشت. بنابراین هزینه‌های دفاعی کشور از 77 میلیون دلار در سال 1970 به 7.8 میلیارد دلار در سال 1978 رسید و هزینه‌ی سرانه‌ی هر ایرانی در این مدت، از 27 دلار به 220 دلار افزایش یافت.[22]
توسعه‌ی ساخت‌وساز
محدودیت توان جذب سرمایه‌ای کشور، زمینه‌ی توسعه‌ی ساخت‌وساز را فراهم آورد. سرمایه‌گذاری خصوصی در بخش ساختمان برمبنای قیمت های ثابت، از 1.4 میلیارد دلار در سال 1972 به 3.1 میلیارد دلار در سال 1977 رسید. مهم‌ترین پیامد چنین توسعه‌ای، افزایش توان طبقه‌ی زمین‌دار شهری بود که به‌تدریج و به‌ویژه در سال 1978، در مقابل دولت قرار گرفت.[23]
فرجام سخن
با توجه به قدرت بسیار زیادی که درآمد نفت برای شاه ایجاد کرد، دامنه‌ی مانور او در سطح ملی و بین‌المللی افزایش یافت. تحت چنین شرایطی دولت مافوق طبقات قرار گرفت و جنبهای فراطبقاتی پیدا کرد. بنابراین خود را به جامعه پاسخ‌گو نمی‌دانست. همچنین رشد شدید شهرنشینی، رشد مصرف فرآوردههای نفتی، رشد مصرف‌گرایی، کاهش انگیزه برای تولید، پژوهش، آموزش و کار، افزایش دلالی و افزایش نیاز بدون بالا رفتن تولیدات داخلی، پیامدهای یک اقتصاد نفتی شدند. بنابراین سرنوشت نظام سیاسی هرچه بیشتر به سرنوشت نفت گره خورد و در نهایت با رکود قیمت نفت، رؤیای تمدن بزرگ پایان پذیرفت.(*)
پی‌نوشت‌ها
[1]. ابراهیم رزاقی، گزیده‌ی اقتصاد ایران، تهران، مؤسسه‌ی انتشارات امیرکبیر، 1375، ص 165 و 166.
[2]. همان، ص 248
[3]. ابراهیم رزاقی، الگویی برای توسعه‌ی اقتصادی ایران، تهران، نشر توسعه، 1368، ص 144.
[4]. ابراهیم رزاقی، الگوی توسعه‌ی اقتصادی ایران قبل و بعد از انقلاب، اطلاعات سیاسیـاقتصادی، سال 3، ش 4، بهمن و اسفند 1367، ص 37.
[5]. محسن میلانی، شکل‌گیری انقلاب اسلامی، تهران، گام نو، ص 181 و 182.
[6]. جعفر خیرخواهان، باتلاق برنامه‌ریزی در عصر پهلوی، نهاد برنامه‌ریزی در ایران چگونه شکل گرفت؟، مهرنامه، ش 8، دی 1389، http://www.mehrnameh.ir/article/1412
[7]. سازمان برنامه و بودجه، برنامهی پنجم عمرانی کشور (تجدیدنظرشده): 1356ـ1352 در: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/97267?keyword
[8]. عبدالمجید مجیدی در «توسعه در ایران 1320-57، خاطرات منوچهر گودرزی، خداداد فرمانفرمائیان، عبدالمجید مجیدی»، ویراستاری غلامرضا افخمی، تهران، گام نو، 1382، ص 420.
[9]. سازمان برنامه و بودجه، برنامهی پنجم عمرانی کشور (تجدیدنظرشده): 1356ـ1352 در: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/97267?keyword
[10]. محسن میلانی، شکل‌گیری انقلاب اسلامی، ص 183.
[11]. ابراهیم رزاقی، اقتصاد ایران، تهران، نشر نی، 1367، ص 182 تا 184.
[12]. سازمان برنامه و بودجه، برنامهی پنجم عمرانی کشور (تجدیدنظرشده): 1356ـ1352 در: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/97267?keyword
[13]. ابراهیم رزاقی، اقتصاد ایران، ص 182 تا 184.
[14]. حسین آسایش، سیمای اقتصادی ایران در برنامهی سوم و چهارم عمرانی کشور، ص 79.
[15]. ابراهیم رزاقی، اقتصاد ایران، ص 182 تا 184.
[16]. ابراهیم رزاقی، تصویری از اقتصاد کنونی ایران، اطلاعات سیاسیـاقتصادی، سال 3، ش 3، دی 1367، ص 41.
[17]. عبدالمجید مجیدی در «توسعه در ایران 1320-57، خاطرات منوچهر گودرزی، خداداد فرمانفرمائیان، عبدالمجید مجیدی»، ص 434.
[18]. غلامرضا افخمی، توسعه در ایران 1320-57، خاطرات منوچهر گودرزی، خداداد فرمانفرمائیان، عبدالمجید مجیدی، ص 434.
[19]. محمدباقر حشمت‌زاده، ایران و نفت جامعه‌شناسی سیاسی نفت در ایران (1357-75)، تهران، مرکز بازشناسی اسلام و ایران، 1379، ص 137.
[20]. علینقی عالیخانی (ویراستار)، یادداشت‌های علم، جلدهای یک تا چهار، تهران، کتاب‌سرا، 1377، ص 110 و 111.
[21]. همان.
[22]. محسن میلانی، شکل‌گیری انقلاب اسلامی، ص 185.
[23]. همان، ص 185.
منبع:برهان
cafetarikh.com/news/28904
تگ ها
تمام حقوق محفوظ بوده و استفاده از مطالب سایت با ذکر منبع بلامانع است.